大马经济转型中系列95:贫富两极化(下)重新思考济富政策


虽然以“亲马来人”政策(pro-Malay policy)为基础的新经济政策和国家发展政策,成功协助马来西亚取得快速经济增长、大幅减低贫穷,并将马来族群引入主流经济活动。

不过,这一种族性扶弱政策最终却为种族内部的不平等问题种下恶果,导致土着族群内部的贫富悬殊或财富不平等持续扩大。


从上文的论述中,我们清楚看到财富/收入不平等,受牵扯出的种种经济和社会问题。

因此,高度不平等问题若没获得正视,纳入国家发展议程之中,这最终将会对一个国家的政治、经济和社会的稳定和永续发展,带来无法估计的灾难。

从发展中国家(如中东地区)到发达国家(如美国和欧洲国家)在这轮2008年全球经济危机后,所暴露出的严重财富不平等问题,以及随之而来的社会暴动和政治动荡的尴尬局面,更进一步说明高度不平等问题,可能引发的潜在威胁和冲击。

分享国家成果

简单而言,我们有必要重新检讨现有的发展模式,是否导向财富/收入不平等的发展方向,并把“平等”这一元素纳入发展议程的中心点。


从一个平等的角度出发,奉行资本主义的发达经济体,在推动经济增长和发展方面,必须重新思考有关“济富”(pro-rich)的政策,改走平等结果(equitable outcomes)路线,确保所有阶层都可以分享到国家经济发展和成长的成果。

至于中等收入国家及低收入国家,其扶弱政策则应该从“降低贫穷”(poverty reduction)转型走向“包容性发展”(inclusive development),把中低收入阶层纳入国家经济发展主流内,共同分享经济转型和成长的成果。

推动包容性发展议程

世界儿童基金会(UNICEF)在2011年4月发布的研究报告《全球不平等:超越数以亿计的低下阶层》中,就提出把“平等”纳入发展议程核心的一些建议,尤其是在平等与成长之间寻找平衡点。

该报告提出,通过推动一个包容性的发展议程,来促进就业和通用社会政策,确保获得中产阶级的支持,同时达到降低贫穷的目的,正是当年工业革命下的工业国家在平等与成长之间寻找平衡点的关键元素。

这与今天以成长为基础,让高收入阶层受惠的标准发展方程式,是截然不同的政策。

更平等的收入分配对降低贫穷所产生的效应,比对刺激经济增长来得更快。不过,我们依然需要经济增长来确保收入分配可以持续下去。

值得注意的是,更平等的收入分配不会对经济增长造成影响,相反地,这有助于刺激消费、提高生产力,从而稳定经济增长。

任何选择走极端路线的国家,最终只会招致失败。完全专注于平等收入分配将导致经济停滞,并让人民陷入困境,这是一些奉行“民粹”政府的国家所面对的命运;完全专注于增长则将导致不平等扩大,这是过去数十年来许多国家的亲身经历。

强调平衡增长与平权

马来西亚对财富/收入不平等的问题并不陌生。

实际上,马来西亚政府从1970年代开始推行的各项发展政策,都与财富/收入不平衡摆脱不了关系。

从我国独立初期到1969年的这段期间,土着(尤指马来族群)和非土着之间的收入不平等,被视为是引发1969年种族暴动的原因之一。

1969年爆发的5‧13事件,促使政府在1970年推出备受争议的新经济政策(NEP)。

长达20年(1971年-1990年)的新经济政策,以及其延续政策———国家发展政策(NDP,1990年-2000年)与国家宏愿政策(NVP,2001年-2010年),皆秉承了“具备平等的增长”(growth with equity)的发展策略,旨在增长和平等之中寻找平衡点。

以新经济政策为核心的平权政策(Affirmative action)透过两大宗旨:消除贫穷和重组社会(消除按经济功能和地理位置来区分种族),以解决种族之间的收入不平等问题。

按照政府的方略,这一扶弱政策的先决条件是维持高经济成长,因为财富/收入再分配的策略,是建立在经济蛋糕的不断扩大之上。

虽然新经济政策在降低贫穷方面取得很大进展,并且提高经济处于弱势的土着/马来族群的经济地位,创造出庞大的马来中产阶级与企业精英。

不过,自1990年代初开始,马来西亚的收入不平等状况却又开始恶化。

财富收入不均恶化

很明显地,跨族群之间和城乡之间的收入不平等情况获得显着改善,然而,新的收入不平等问题却又燃起———种族内部间的收入不平等(Intra-ethnic inequality),尤其是马来族群内部的不平等情况更为显着。

马来西亚的收入不平等问题恶化,很大程度上受到以种族为基础的平权政策的影响。

种族性扶弱政策的最大问题在于,这一政策在经济上缺乏效率,而且对其他族群不公平。

马来西亚北方大学(UUM)经济学者A.H.罗斯兰在一篇文献《马来西亚的收入不平等、贫穷和发展政策》中就指出,虽然以“亲马来人”政策(pro-Malay policy)为基础的新经济政策和国家发展政策,成功协助马来西亚取得快速经济增长、大幅减低贫穷,并将马来族群引入主流经济活动。

贫者越贫富者越富

不过,这一种族性扶弱政策最终却为种族内部的不平等问题种下恶果,导致土着族群内部的贫富悬殊或财富不平等情况持续扩大。

追根究底,平权政策被“寻租活动”(Rent Seeking)、朋党主义(Cronyism)和济富政策(Pro-rich)骑劫和扭曲,导致许多土着扶持政策(包括政府合约和执照、私营化计划、企业股权固打制)最终只让金字塔上端的一小撮马来精英垄断和受惠,而广大马来社群反而被排挤在外,形成马来族群内部财富不平等持续恶化的原因。

同样的情况并不局限于马来族群,其他族群也面对本身族群内部财富/收入不平等问题日益恶化的趋势。

换句话说,马来西亚依然身陷在“贫者越贫,富者越富”的困境之中,唯一改变的是,财富不平等问题从跨种族之间,变成种族内部的问题。

自首相纳吉在2009年上任以来,通过“新经济模式”和经济转型计划提出高收入、包容性和永续性的政策,显然延续一贯的“具备平等的成长”原则,旨在经济增长和追求平等之间寻找平衡点。

绩效式公平非绝对良策

然而,以新经济政策为背景的种族性平权政策,在追求平等结果(equaloutcomes)方面显然以失败收场,开始有舆论认为,以绩效政策(Meritocracy)为基础的平等机会(equal opportunity),在建立一个更平等的社会方面更为有效。

这是否意味着,我们可以完全否决扶弱政策的存在,只靠绩效政策带来的平等机会,就可解决收入不平等问题?

答案是否定的。两者唇齿相依,缺一不可。

难解歧视问题

过于专注于贫穷或弱势群体需要的扶弱政策,无法解决劳动力市场内的歧视问题,充其量只是在解决相对贫穷的成本代价,而忽略其他影响到公平机会的因素。

然而,只专注于追求绩效政策下的公平机会,将无法摆脱现有的贫富悬殊两极化的社会结构问题,不管是土着还是非土着族群,都将继续陷入富者越富,贫者越贫的困境。

原因很简单:在绩效制度下,只有每个人都在同一个起跑点上起步,才能真正达到公平机会的最大效益。可是,在现实世界里,每个人的家庭背景、财富和社会地位都不同,因此公平竞争的条件也截然不同。

一个出身在富裕或高收入家庭、从小接受良好优质教育、健康状况良好且拥有完整家庭(双亲)的孩子,在绩效制度下的公平机会中,比来自低收入家庭的孩子,拥有更卓越的条件,享有更高的收入。如果把无止境的财富传承考量在内,这种贫富悬殊的问题将会一直延续下去,代代相传。

这意味着,在没有任何干预(扶弱政策)的情况下,即便是以绩效/能力为背景的社会,也将趋向于产生不公平的结果,这与天生的能力与天资无关,而且代代相传。

这基本上解释了,为何我们可以在君主/帝王制度内看到贵族上流社会,以及在民主制度内看到精英阶层。

平权绩效打破贫富悬殊

诺贝尔经济学奖得主保罗克鲁曼最近在一篇文章中就指出:虽然美国社会号称不管家庭背景,让最佳和最有前途的人获得应有的报酬,但现实的一面是,富裕家庭的孩子所获得的机会和关系,是中产和打工阶层一辈子无法享有的。“继承特权(Inherited privilege)把公平机会排挤在外。”

正因如此,我们需要一个平权政策,来扶贫穷或弱势群体一把,让他们和下一代可以在一个更公平的起跑点上,与其他条件更好的群体,在绩效政策下争取公平机会,才能打破这道贫富两极化的不平等格局。

在这方面,政府应该把焦点放在制定兼具平权和绩效元素的发展政策,来解决收入不平等问题:

1.从教育和健康着手。着重学前教育的发展,让不分种族、贫富的所有孩子在进入正轨教育时,可以在同一起跑点上,获得公平的机会。现有教育体系内的绩效机制,更有利于受高等教育和富裕的父母,为孩子提供优质教育(包括补习)。因此,政府可以通过补贴,确保贫穷家庭的孩子也能享有公平机会获得优质教育。

2.更具生产性的扶弱措施。政府或许可考虑把现有扶贫措施,如一个大马援助金计划(BR1M)运用在更有生产性的途径,比如拨500令吉让低收入家庭每年定期做身体检查;拨1000令吉给刚开始组织家庭的父母接受有关孩子前期发展和营养的培训课程;拨1000令吉奖励寄宿在学校且学业优异的学生;

3.在劳动力市场歧视问题上,成立公平机会委员会,并具备足够司法权展开调查和起诉。这可保障妇女、残疾人士及其他弱势群体获得公平机会。无论公共或私人领域都必须摒除任何种族、性别和身体缺陷上的歧视;

4.采用更累进型的税务制度,包括收窄工资与资本收入之间的税率差异,征收资本盈利税或产业税,更有效地从富人身上征税,达到更公平的赋税效果;

5.考虑重新启用遗产税。遗产税可以限制跨代财富传承的情况,打破贫富两极化的哑铃形态,为所有人的下一代提供更公平的机会。



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